PEC 287: A minimização da Previdência pública
A Proposta de Emenda Constitucional nº 287 (PEC 287), enviada pelo governo ao
Congresso Nacional no início de dezembro de 2016, altera diversas regras referentes aos benefícios
da Previdência e da Assistência Social. As mudanças propostas para a Previdência incidem tanto
sobre o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), que protege os trabalhadores da iniciativa
privada e os servidores públicos que não contam com regimes próprios, quanto sobre os Regimes
Próprios de Previdência Social (RPPS), voltados a atender as necessidades dos servidores públicos,
federais, estaduais ou municipais. As mudanças aprofundam a convergência das regras entre os
dois regimes previdenciários vigentes (RGPS e RPPSs1
), embora eles se mantenham distintos.
A justificativa do governo para apresentar a proposta se baseia em uma concepção de que
a Previdência Social brasileira se tornou insustentável financeiramente, apresentando reiterados
déficits orçamentários, e que seriam necessárias medidas para garantir sua “sustentabilidade por
meio do aperfeiçoamento de suas regras”. Atribui como principal causa desta crise de
financiamento as mudanças demográficas em curso na população brasileira (em particular, o
envelhecimento populacional). Além disso, atribui a existência de “algumas distorções e
inconsistências do atual modelo”, que criariam, entre outras questões, disparidades entre os
modelos do RGPS e dos RPPSs e entre os diferentes segmentos populacionais. Além da
previdência, a proposta também altera regras da Assistência Social, reduzindo a abrangência e a
capacidade de proteção social.
A mudança radical da Previdência e da Assistência se articula com o Novo Regime Fiscal,
implementado pelo governo federal por intermédio da Emenda Constitucional 95 (antiga PEC
241/55), que estabelece, para os próximos 20 anos, o teto dos gastos públicos primários, isto é, de
todas as despesas, exceto das financeiras (DIEESE, 2016a). A EC 95 representa, de fato, uma
reforma do Estado, ao impossibilitar que as despesas e os investimentos sociais, inclusive da
Previdência, acompanhem o crescimento da população brasileira e das demandas dela por serviços
públicos garantidos pela Constituição Federal de 1988.

1 O Regime Geral é um só, enquanto existem inúmeros Regimes Próprios. Segundo informações do então
Ministério do Trabalho e Previdência, de março de 2016, os dados de 2014 mostravam que “Além da
União, dos Estados e do Distrito Federal, existem RPPS em 2.052 Municípios, incluídas todas as Capitais;
não possuem RPPS outros 3.517 Municípios, cujos servidores vinculam-se ao RGPS (porém, cerca de
70% da população brasileira vive em Municípios que instituíram RPPS, devido a sua prevalência naqueles
de maior porte). ”

Esta Nota Técnica apresenta as principais mudanças nas regras previdenciárias e
assistenciais propostas. Entre outras alterações, a PEC 287 propõe: extinguir a aposentadoria por
tempo de contribuição; estabelecer uma idade mínima única para aposentadoria (aos 65 anos) para
praticamente todo o conjunto dos trabalhadores (urbanos e rurais; do setor público e do privado;
professores; homens e mulheres); mudar o cálculo e reduzir o valor dos benefícios previdenciários
em geral; proibir acúmulo de benefícios, como pensões e aposentadorias; e desvincular benefícios
assistenciais e pensões do salário mínimo. A proposta, portanto, promove o endurecimento das
regras de acesso e o rebaixamento no valor médio dos benefícios. Para tanto, propõe amplas
mudanças na Constituição no sentido de minimizar o alcance e a importância da Previdência
pública (isto é, o RGPS e os RPPSs)2
.
Este estudo não tem a pretensão de esgotar a análise do conjunto de alterações propostas,
uma vez que são medidas de amplos escopo e complexidade.
A. As regras para aposentadoria
Atualmente, existem três tipos de aposentadoria no sistema previdenciário brasileiro: por
idade, por tempo de contribuição e por invalidez. Além desses, há a aposentadoria especial
(para os trabalhadores sujeitos a atividades em condições prejudiciais à saúde ou à integridade
física), que é um caso específico da aposentadoria por tempo de contribuição (MINISTÉRIO DA
PREVIDÊNCIA SOCIAL, 2012). Na aposentadoria por idade, o RGPS estabelece apenas a idade
mínima para aposentadoria, mas os RPPSs também contam com uma idade máxima, para fins de
aposentadoria compulsória.
A PEC 287, como regra geral, estabelece que a concessão da aposentadoria passa a requerer
do segurado pelo menos 65 anos de idade e o mínimo de 25 anos de contribuição mensal (o
correspondente a 300 contribuições3
). Isso vale tanto para o RGPS quanto para os RPPSs. Caso a
PEC seja aprovada, essas regras passam a ser aplicadas, a partir da data da promulgação, a todos
os futuros ingressantes no mercado de trabalho brasileiro e aos trabalhadores (do sexo masculino)
com idade inferior a 50 anos e às trabalhadoras com menos de 45 anos de idade. Os trabalhadores
e as trabalhadoras com idades superiores a esses limites respectivos serão enquadrados numa regra
de transição, como se verá à frente.

2 O Quadro 1A, do Anexo, apresenta a estrutura da PEC 287 e quais artigos da Constituição Federal são
alterados por ela.
3 Observe-se que o desconto sobre o 13º salário de empregados assalariados para a Previdência não é
computado como uma contribuição mensal adicional. O cálculo do benefício considera que ocorram no
máximo 12 contribuições mensais no ano. Essa regra entrou em vigor com a Lei 8.870, de 1994.

Fica extinta, com isso, a aposentadoria por tempo de contribuição. Hoje, as regras de
aposentadoria por tempo de contribuição no RGPS (Quadro 1) e no RPPS (Quadro 2) diferem
entre si, com destaque para o requisito de idade mínima para se aposentar por tempo de
contribuição no RPPS. De todo modo, a PEC propõe a extinção desse tipo de aposentadoria para
os dois regimes.
QUADRO 1
Regras atuais e propostas para a aposentadoria por tempo de contribuição no Regime
Geral (RGPS)
APOSENTADORIA
POR TEMPO DE
CONTRIBUIÇÃO
LIMITES ATUAIS PROPOSTA DA
PEC
COMENTÁRIO
SINTÉTICO
IDADE Não exige. Extingue a
aposentadoria
exclusivamente por
tempo de
contribuição.
Torna mais difícil se
aposentar.
Elimina o diferencial
de regra de
aposentadoria da
mulher e dos
professores da
educação básica.
TEMPO DE
CONTRIBUIÇÃO
35 anos – homem;
30 anos – mulher.
Professores da
educação básica
30 – homem;
25 – mulher.
REGRA DE
TRANSIÇÃO
(só se aplica ao
tempo de
contribuição, não há
transição para o
valor e forma de
cálculo)
Homem com 50 anos
ou mais e mulher
com 45 anos ou
mais.
Pedágio de 50% de
contribuição que falta
para 35 (homem) ou
30 anos (mulher).
(Professores da
educação básica:
pedágio de 50%
sobre o que falta
para 30 ou 25 anos
de contribuição.)
Retarda o momento
da aposentadoria
para todos.
Na nova regra de aposentadoria
BASE DE CÁLCULO Média de 80% dos
maiores valores de
contribuição.
Média de todos os
valores de
contribuição.
CÁLCULO DO
VALOR
Fator previdenciário
ou Fórmula 85/95
progressiva.
Vale o mais
favorável.
Revoga.
VALORES MÍNIMO
E MÁXIMO
Mínimo = salário
mínimo
Máximo = teto do
RGPS.
Mínimo = salário
mínimo
Máximo = 100% do
Salário de Benefício
(SB) ou o teto
Elimina a
possibilidade de
aposentadorias
superiores a 100%
do SB.

QUADRO 2
Regras atuais e propostas para a aposentadoria por tempo de contribuição
e idade nos Regimes Próprios (RPPSs)
APOSENTADORIA
POR TEMPO DE
CONTRIBUIÇÃO E
IDADE
LIMITES ATUAIS PROPOSTA DA
PEC
COMENTÁRIIO
SINTÉTICO
IDADE 60 anos – homem;
55 anos – mulher.
Professores da
educação básica:
55 – homem;
50 – mulher.
Extingue a
aposentadoria por
tempo de
contribuição.
Torna mais difícil se
aposentar.
Elimina o diferencial
de regra de
aposentadoria da
mulher e dos
professores da
TEMPO DE educação básica.
CONTRIBUIÇÃO
35 anos – homem;
30 anos – mulher.
Professores da
educação básica:
30 – homem;
25 – mulher.
OUTROS
REQUISITOS
Tempo no serviço
público: 10 anos.
Tempo no cargo: 5
anos.
REGRA DE
TRANSIÇÃO
(só se aplica ao
tempo de
contribuição, não há
transição para o
valor e forma de
cálculo)
Homem com 50 anos
ou mais e mulher
com 45 anos ou
mais.
Podem se aposentar
com “pedágio” de
50% de contribuição
que falta para 35
(homem) ou 30 anos
de contribuição
(mulher). Devem
cumprir 20 anos no
serviço público e
cinco anos no cargo.
(Professores da
educação básica:
pedágio de 50%
sobre o que falta
para 30 ou 25 anos
de contribuição.)
Retarda o momento
da aposentadoria
para todos.
Na nova regra de aposentadoria, com a
Previdência complementar
BASE DE CÁLCULO Depende da data de
ingresso no serviço
público.
Média de todos os
valores de
contribuição.
Redução no valor do
benefício.
Obs.: a) A regra permanente é aplicável aos que ingressaram no serviço público a partir de
2004, que não possuem direito à integralidade e paridade; b) Os servidores que ingressaram
anteriormente podem ter acesso a uma das regras de transição

Pelas regras atuais do RGPS (Quadro 3), para se ter acesso à aposentadoria por idade, é
necessário que a pessoa tenha completado 65 anos (no caso dos homens) ou 60 anos (mulher) e
tenha feito, no mínimo, 180 contribuições mensais para a Previdência (o equivalente a 15 anos de
contribuição). Já conforme as regras vigentes dos RPPSs (Quadro 4), as aposentadorias por idade
se dão a partir dos mesmos limites etários do RGPS, com as condições adicionais de tempo no
serviço público (10 anos) e tempo no cargo (5 anos), mas sem exigência de tempo mínimo de
contribuição. Os professores da educação básica4
e os rurais constituem exceções e, hoje, podem
se aposentar de modo antecipado em relação aos demais trabalhadores.

4 A educação básica compreende toda a formação escolar abaixo do nível superior. Ou seja, engloba a educação
infantil (com creche e pré-escola) e os níveis fundamental e médio, incluindo educação de jovens e adultos.

QUADRO 3
Regras atuais e propostas para a aposentadoria por idade no Regime Geral (RGPS)
REGRA DE
APOSENTADORIA
POR IDADE
LIMITES ATUAIS PROPOSTA DA PEC COMENTÁRIO
SINTÉTICO
IDADE MÍNIMA 65 anos – homem;
60 anos – mulher.
Rurais:
60 anos – homem;
55 anos – mulher.
65 anos para todos.
Eliminada a redução
da idade para
mulheres e rurais
Torna mais difícil se
aposentar.
Elimina o diferencial
de idade da mulher e
dos trabalhadores
rurais.
CONTRIBUIÇÃO
MÍNIMA
180 contribuições
(equivalente a 15
anos).
300 contribuições
(equivalente a 25
anos).
Exige mais tempo de
emprego registrado.
REGRA DE
TRANSIÇÃO
(só se aplica ao
tempo de
contribuição, não há
transição para o
valor e forma de
cálculo)
Homem com 50 anos
ou mais e mulher
com 45 anos ou
mais.
Pedágio de 50% do
que falta para 180
contribuições.
Retarda o momento
da aposentadoria
para todos.
BASE DE CÁLCULO Média de 80% dos
maiores valores de
contribuição.
Média de todos os
valores de
contribuição.
Redução no valor do
benefício.
CÁLCULO DO
VALOR
70% + 1% por ano
de contribuição.
Aplicação do Fator
Previdenciário,
quando mais
favorável à pessoa
segurada.
51% + 1% por ano
de contribuição.
VALORES MÍNIMO
E MÁXIMO
Mínimo = 1 Salário
Mínimo
Máximo = 100% do
Salário de Benefício
(SB) ou o teto
Mínimo = 1 Salário
Mínimo
Máximo = 100% do
SB ou o teto

QUADRO 4
Regras atuais e propostas para a aposentadoria por idade nos Regimes Próprios (RPPSs)
REGRA DE
APOSENTADORIA
POR IDADE
LIMITES ATUAIS PROPOSTA DA PEC COMENTÁRIO
SINTÉTICO
IDADE MÍNIMA 65 anos – homem;
60 anos – mulher.
65 anos para todos.
Eliminada a redução da
idade para mulheres
Torna mais difícil se
aposentar.
Elimina o diferencial de
idade da mulher
CONTRIBUIÇÃO
MÍNIMA
Não tem. 300 contribuições
(equivalente a 25 anos).
Passa a exigir tempo de
contribuição.
OUTROS
REQUISITOS
Tempo no serviço
público: 10 anos.
Tempo no cargo: 5
anos.
Mantém.
REGRA DE
TRANSIÇÃO
(só se aplica ao
tempo de
contribuição, não há
transição para o
valor e forma de
cálculo)
Não tem regra de
transição para
aposentadoria por
idade.
Retarda o momento da
aposentadoria para
todos.
Na nova regra de aposentadoria, com a
Previdência complementar
BASE DE CÁLCULO
(Depende da data de
ingresso no serviço
público.)
Regras de
integralidade e
paridade mantidas
para ingressantes
até dez/2003
Regras mantidas para
quem tem 50 anos ou
mais (se homem) ou 45
anos ou mais (se
mulher) na
promulgação da
Emenda.
Não tem perdas.
Regras extintas para
quem tem menos de 50
anos (se homem) ou de
45 (se mulher) na
promulgação da
Emenda.
Redução no valor do
benefício. Para ingressante
posterior a jan/2004:
Média de 80% dos
maiores valores de
contribuição.
Média de todos os
valores de contribuição.
CÁLCULO DO
VALOR
Depende da data de
ingresso no serviço
público.
51% + 1% por ano de
contribuição.
VALORES MÍNIMO
E MÁXIMO
Depende da data de
ingresso no serviço
público.
Mínimo = 1 salário
mínimo
Máximo = 100% do SB
ou o teto
Obs.: No caso do serviço público federal, a Previdência complementar foi instituída por meio da criação do Funpresp,
em 30 de abril de 2012. Para os admitidos no serviço público federal a partir de 05 de fevereiro de 2013 vigora o teto
previdenciário do RGPS.
Atualmente, os professores da educação básica têm possibilidade de se aposentar de modo
antecipado por tempo de contribuição, tanto pelo RGPS quanto por um RPPS, mas, neste último,

com a condição adicional de idade mínima (50 anos para mulheres e 55 anos para homens). Os
trabalhadores rurais também se aposentam mais cedo no RGPS por idade; dificilmente os rurais
se aposentam por tempo de contribuição. As professoras da educação básica e as trabalhadoras
rurais aposentam-se antes dos homens nas mesmas ocupações.
Portanto, a adoção de limites mínimos únicos de idade e de tempo de contribuição
suprime a diferença de cinco anos entre homens e mulheres nos critérios de idade e de tempo
de contribuição requeridos para a aposentadoria, bem como a idade e o tempo reduzidos
para trabalhadores rurais e professores da educação básica. Observe-se que, no caso de
trabalhadoras rurais, a idade de aposentadoria se eleva dos atuais 55 anos para os 65, caso a PEC
seja aprovada. Se elas tiverem 44 anos, na promulgação da Emenda (caso seja aprovada), não serão
contempladas pela regra de transição e terão que trabalhar e contribuir por mais 21 anos, em vez
de trabalhar por mais 11 anos. Já no caso de uma professora da educação básica que completaria
25 anos de contribuição em atividades de magistério, aos 50 anos, a idade mínima também passa
para 65 anos; e, se ela tiver 44 anos na eventual promulgação da emenda, em vez de trabalhar e
contribuir por mais seis anos, terá que fazê-lo por mais 21 anos.
Os últimos dados disponíveis mostram que, dos 74,5 milhões de contribuintes do RGPS,
54,4 milhões, aproximadamente, estariam abaixo da idade de aplicação da regra de transição da
PEC - 50 anos, para homens; e 45, para mulheres - (MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL,
2014). Isso significa que, aprovada a PEC, cerca de 76% dos atuais contribuintes só poderão se
aposentar aos 65 anos de idade, tendo também que acumular no mínimo 25 anos de contribuição.
A proposição de elevação do tempo mínimo de contribuição para concessão de
aposentadoria de 15 para 25 anos significa forte enrijecimento da regra de acesso ao benefício.
Acumular 300 contribuições mensais não é trivial no mercado de trabalho brasileiro, em função
da rotatividade, da informalidade e ilegalidade nas contratações, dos períodos em desemprego e
das frequentes transições entre atividade e inatividade econômica. Isso pode ser constatado pelo
fato de que, mesmo na chamada clientela urbana do RGPS e sob as regras atuais, mais brandas,
aproximadamente 39% das aposentadorias são concedidas por idade5
. Outra evidência de que
grande parte dos contribuintes não consegue e não conseguirá contribuir o suficiente para alcançar
uma aposentadoria mais vantajosa é o fato de que apenas 49% deles conseguiram fazer as 12
contribuições mensais ao longo de 2014 (MINISTÉRIO DO TRABALHO E PREVIDÊNCIA
SOCIAL, 2016, p. 38).

5 Para o total anual de aposentadorias (por idade, tempo de contribuição e invalidez) concedidas nos anos
de 2013 a 2015, segundo Ministério da Previdência Social (2015).

A aposentadoria por invalidez passa a ser denominada de “aposentadoria por incapacidade
permanente para o trabalho”, na proposta da PEC (Quadro 5). A menção à cobertura por doença e
por invalidez do texto da Constituição é substituída por “incapacidade temporária ou permanente
para o trabalho”. No momento, não se conhece nem está explícito o impacto dessa mudança de
nomenclatura, que pode indicar maior rigor na concessão desses benefícios.
QUADRO 5
Regras atuais e propostas para a aposentadoria por invalidez no Regime Geral (RGPS)
APOSENTADORIA
POR INVALIDEZ
CONDIÇÕES
ATUAIS
PROPOSTA DA PEC COMENTÁRIO
SINTÉTICO
COBERTURA Invalidez Incapacidade
permanente para o
trabalho
A expressão
“incapacidade para o
trabalho” pode
indicar tentativa de
reforçar a
reabilitação e evitar a
aposentadoria.
VALOR 100% do Salário de
Benefício (SB)
51% + 1% do SB por
ano de contribuição.
Reduz o valor do
benefício por
Em caso de acidente invalidez.
de trabalho:
= 100% do SB
MÍNIMO E MÁXIMO Limitado ao salário
mínimo e ao teto de
benefícios
Limitado ao salário
mínimo e ao teto de
benefícios
Mantém
O valor do auxílio-doença também será afetado. Hoje ele corresponde a 91% do salário de
benefício, limitado ao salário mínimo e ao teto do RGPS e, ainda, à média dos 12 últimos salários
de contribuição. Dado que o novo cálculo reduz o salário de benefício, o valor do auxílio-doença
também tende a diminuir, com exceção do auxílio que, pelo cálculo atual, já teria valor equivalente
ao do salário mínimo.
Por fim, as atualmente denominadas “aposentadorias especiais” (para atividades de risco,
agressivas à saúde, e para pessoas com deficiência – PCD) terão redução máxima de 10 anos na
idade mínima e cinco anos no tempo de contribuição mínimo (Quadro 6). Fica “vedada a
caracterização por categoria profissional ou ocupação” para “atividades que efetivamente
prejudiquem a saúde” e é suprimido o risco à integridade física como motivo para a concessão de
aposentadoria especial. O dispositivo parece reforçar a legislação que exige comprovação de
“efetivo risco à saúde” para a concessão da aposentadoria especial, já que a caracterização deixa
de ser feita por presunção a partir de profissão ou ocupação. Além disso, categorias que atuam em
atividades geradoras de risco à integridade física (vigilantes, por exemplo), e que argumentam que
a periculosidade justificaria a aposentadoria especial, terão a posição enfraquecida.

QUADRO 6
Regras atuais e propostas para a aposentadoria especial no Regime Geral (RGPS)
APOSENTADORIA
ESPECIAL
CONDIÇÕES
ATUAIS
PROPOSTA DA PEC COMENTÁRIO
SINTÉTICO
COBERTURA Pessoas com
deficiência:
a) por idade (60
anos, homens; e 55,
mulheres); e
b) por tempo de
contribuição, em três
níveis, dependendo
do grau da
deficiência (homens:
33 anos, 29 ou 25;
mulheres: 28 anos,
24 ou 20).
Trabalhadores em
atividades
prejudiciais à saúde
ou à integridade
física: 15, 20 ou 25
anos de contribuição.
Requisitos para
aposentadoria:
a) idade mínima:
pelo menos 55 anos;
e
b) tempo de
contribuição: pelo
menos 20 anos.
Retira a
característica de
ameaçar integridade
física como condição
para a aposentadoria
especial.
Diminui a
antecipação da
aposentadoria
desses casos.
VALOR 100% do Salário de
Benefício (SB).
Calculado conforme
regra geral, isto é,
51% do SB + 1% por
ano de contribuição.
Reduz o valor do
benefício.
MÍNIMO E MÁXIMO Limitado ao salário
mínimo e ao teto de
benefícios
Limitado ao salário
mínimo e ao teto de
benefícios
Mantém
B. A idade mínima progressiva
A PEC não se limita a fixar a idade mínima de aposentadoria em 65 anos para todos, mas
prevê a elevação automática desse requisito mínimo. Essa elevação seguiria o aumento da
expectativa de sobrevida dos brasileiros aos 65 anos de idade, a qual é estimada anualmente pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A cada vez que esse indicador aumentar em
um ano inteiro, também a idade mínima de aposentadoria seria elevada em uma unidade.
De acordo com os indicadores de mortalidade de 2015, um brasileiro de 65 anos (de ambos
os sexos) tinha a expectativa de viver, em média, mais 18,4 anos, chegando aos 83,4 anos.
Destaque-se que o indicador de “expectativa de sobrevida” é uma média do conjunto de toda a
população brasileira, que embute diferenças significativas de maior mortalidade de segmentos
populacionais específicos, mais sujeitos a piores condições de vida e, em particular, de trabalho.
Esses diferenciais sociais refletem-se ainda em disparidades regionais do indicador.
Para se ter noção da velocidade com que esse indicador se modifica, em 2010, tal
expectativa tinha sido estimada em 17,9 anos (IBGE, 2015). Ou seja, se em cinco anos o indicador
aumentou meio ano, pode-se pensar que, no espaço de pouco mais de uma década, haveria nova

elevação da idade de aposentadoria de 65 para 66 anos de idade. Considerando que os
trabalhadores incluídos na regra geral pela PEC, com menos de 50 (homens) ou de 45 anos de
idade (mulheres), só poderão se aposentar em 15 ou 20 anos, muito provavelmente terão que atingir
a idade de 66 anos para a alcançar a aposentadoria.
C. As regras de transição
Aos homens com idade igual ou superior a 50 anos e às mulheres com 45 anos ou mais de
idade, na data da eventual promulgação da Emenda Constitucional, não se aplicará a regra geral
acima descrita e, sim, uma regra de transição. Por essa regra, para obter o benefício de
aposentadoria, tais trabalhadores precisarão cumprir um “pedágio” de 50% a mais no tempo que
falta para completar o mínimo de contribuições em vigor no momento anterior à promulgação da
Emenda.
Para a aposentadoria por tempo de contribuição, na regra de transição, conta-se o tempo
que falta para completar 35 anos de contribuição, se homem, ou 30 anos, se mulher, e se acrescenta
50% desse tempo. Por exemplo, um trabalhador que tiver 50 anos de idade, na promulgação da
Emenda, e que tenha acumulado 30 anos de contribuição precisará contribuir por mais 7,5 anos
para entrar em aposentadoria (5 anos mais pedágio de 2,5 anos). Outro exemplo: uma trabalhadora
com 46 anos de idade e 22 anos de contribuição tem que cumprir quatro anos de pedágio, além
dos oito que faltavam para se aposentar, nas regras atualmente em vigor, totalizando 34 anos de
contribuição.
Para obter a aposentadoria por idade – que só é concedida aos que atingem 65 anos de
idade, se homem, ou 60 anos, se mulher, e exige no mínimo 15 anos de contribuição – também se