PEC 6/2019 – A nova Reforma da Previdência

Esta publicação faz parte da série Estudos Técnicos do Diap Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar

Ficha Técnica Concepção, pesquisa e texto
Antônio Augusto de Queiroz Diretor de Documentação - licenciado

Supervisão
Ulisses Riedel de Resende Diretor - Técnico

Revisão
Viviane Cristina da Ponte

Apoio
André Luis dos Santos Alysson de Sá Alves
Iva Cristina P de Sant’Ana Marcos Verlaine da Silva Pinto Neuriberg Dias do Rego

Capa, Diagramação e editoração eletrônica
Fernanda Medeiros da Costa
F4 Comunicação – (61) 3224-5021

É permitida a reprodução, desde que citada a fonte Ediçao nº 3. Ano 3 – 2019

Ficha elaborada por Iza Antunes Araujo CRB1-079


ApresentAção
A
presente cartilha traz um resumo da Proposta de Reforma da Previdência – PEC 06/2019, de iniciativa do governo Jair Bolsonaro, enviada ao Congresso em 20 de fevereiro com o objetivo de promover profunda reforma na previdência social, alcan-
çando os regimes próprio, geral e complementar.
A PEC desconstitucionaliza as regras de elegibilidade e acesso a benefícios, inclusive os de natureza assistencial, define diretrizes gerais, inclusive com ajustes automáticos, como no caso da idade mínima, e remete para a lei complementar a regulamentação dessas diretrizes gerais. Como revoga todas as regras atualmente em vigor, para que não haja vaco legal, institui regras transitórias que deixarão de existir quando as leis complementares forem aprovadas.
Trata-se da mais radical proposta de Reforma da Previdência, que atinge os três fundamentos da concessão do benefício previdenciário, todos em prejuízo do segurado: a) a idade mínima, que aumenta;
b) o tempo de contribuição, que aumenta; e c) o valor do benefício, que diminui.
A proposta institui o regime de capitalização, em conta individual, como alternativa ao regime de repartição, atualmente praticado nos regimes próprio e geral de previdência. Isto, na prática, significa a privatização da previdência pública, nos moldes do modelo chileno, um dos mais excludentes do mundo.
A alegação de que se trata de regime alternativo não convence ninguém. A substituição da estabilidade pelo Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, instituído em 1967, também era facultativo ou opcional, mas nenhum trabalhador seria admitido se não fizesse a “opção”. O mesmo se dará com o regime de capitalização, já que o empregado, que poderá pagar menos ou até ficar isento de contri- buição para a previdência, irá exigir tal “opção”.


Além disto, inclui pelo menos dois contrabandos em matéria trabalhista: O primeiro faz restrições drásticas de acesso ao abono do pis/pasep. O abano deixa de ser integral, de um salário mínimo, passando a ser proporcional e só será devido ao trabalhador que esteja vinculado ao Programa de Integração Social há pelo menos cinco anos e tenha tido, no ano anterior, renda igual a um salário mínimo, excluindo todos os trabalhadores dos Estados (SP, RJ, MG, PR etc) que instituíram piso regional. O segundo contrabando, em favor do setor patronal, tem o propósito de isentar o empregador de depositar mensalmente o FGTS, enquanto perdurar a relação de emprego, e dispensá-lo do pagamento da indenização de 40% sobre o saldo do FGTS, em caso de dispensa, do empregado aposentado que manteve o vínculo empregatício.
A cartilha está organizada em quatro partes. A primeira, a título de introdução, traz as motivações do governo para propor a reforma. A segunda traz um histórico das reformas anteriores, especialmente as dos governos FHC e Lula. A terceira informa sobre a tramitação. A quarta trata do conteúdo ou do mérito da PEC 6/2019, explicando as mudanças nos regimes previdenciários, na assistência social, e nas relações de trabalho.
A reforma, como se poderá depreender da leitura desta cartilha, prejudicará a todos, desde segurados, com redução de direitos, pas- sando por aposentados e pensionistas, com aumento de contribuição, até idosos, pessoas com deficiência, que dependem da assistência social e, embora não sejam objeto da reforma, os direitos trabalhistas. É a festa do sistema financeiro.

Celso Napolitano Presidente do Diap


sumário

Análise completa da PEC 6/2019 sobre Reforma da Previdência

endo como pano de fundo a crise fiscal, a mudança demográfica, a necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial da previdência pública e o cumprimento da Emenda
à Constituição nº 95, que trata do teto de gasto público primário, o governo propõe nova Reforma da Previdência, desta vez com mudanças estruturais, inclusive com a previsão de capitalização individual da Previdência pública.

O argumento de sempre é de que só existem três opções à reforma: 1) o aumento de impostos, 2) o aumento do endividamento, e 3) a redução de outras despesas. E o governo descarta as três, sob o fundamento de que as razões do baixo crescimento econômico no Brasil seriam exatamente: 1) a elevação da carga tributária, 2) o baixo nível de investimento público, e 3) as altas taxas de juros.

Segundo a lógica governamental, sem a reforma, a participação do gasto previdenciário nas despesas totais da União passaria gradualmente de cerca de 53,4% em 2019 para algo como 75% em 2026, inviabilizando outras políticas públicas de responsabilidade do governo federal.

O governo, entretanto, ataca mais fortemente o lado da despesa, não priorizando outras medidas que poderiam reduzir a


expansão da despesa previdenciária, como: 1) fim das isenções e renúncias com recursos da seguridade social e, em especial, da Previdência; 2) melhoria da fiscalização previdenciária; 3) agilidade na cobrança da dívida ativa da Previdência Social; e 4) reequilíbrio do sistema rural, com a tributação sobre o agronegócio destinado à exportação.

Nesse contexto, o governo quer induzir como inevitável a Reforma da Previdência, utilizando para justificá-la um cenário de desemprego generalizado, de reforma trabalhista que precariza o trabalho e pejotiza as relações de trabalho, de congelamento do gasto público, que pressiona o orçamento em decorrência da concessão de milhares de benefícios previdenciários anuais, avançando vorazmente sobre o orçamento geral da União, entre outros.

A reforma, como está proposta, não possui nenhuma justiça nem calibragem e recai apenas e exclusivamente sobre os segurados, que são a parte mais fraca econômica, social e politicamente frente ao governo e ao mercado. Mais uma vez, o segurado em geral, e o servidor público, em particular, são escolhidos como variável de ajuste.

Para melhor compreensão da proposta a ser analisada a seguir, é importante conhecer o histórico das reformas já realizadas no período posterior à Constituição de 1988.



Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, já foram aprovadas cinco Emendas à Constituição com mudanças na Previdência, nos três regimes: Geral, Próprio e Complementar: Emendas Constitucionais (E.C.) nºs 3/93, 20/98, 41/03, 47/05, 70/12 e 88/15.

A E.C. nº 3/93, promulgada durante o Governo Itamar Franco, instituiu o caráter contributivo da Previdência no Serviço Público, ao determinar que “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”.

A E.C. nº 20/98, aprovada durante o Governo FHC, promoveu ampla Reforma da Previdência:

I – para todos os regimes:
a)inastituição de critérios financeiros e atuariais nos regimes previdenciários;
b)a substituição do tempo de serviço por tempo de contribuição;
c) o fim da aposentadoria especial do professor universitário; e;
d) a extinção da aposentadoria proporcional.

II – Para os servidores públicos:
a) a adoção de idade mínima, sendo de 55 para mulheres e 60 para homens na regra permanente, com redução de sete anos na regra de transição;


b) a exigência de dez anos no serviço público e cinco no cargo;
c) a previsão de adoção, por lei complementar, da previdência complementar para os servidores públicos.

A E.C. nº 41/03, no Governo Lula, aumentou as exigências da reforma anterior em relação aos servidores públicos:
a) a ampliação de 10 para 20 anos do tempo de permanência no serviço público para aposentadoria integral do servidor que ingressou no serviço público entre 16/12/98 e 31/12/2003;
b) o fim das regras de transição da E.C. 20;
c)oadionsrteitduuiçtoãr de pensão;
d)aorifdimadedapapra novos servidores;
e) o fim da integralidade para novos servidores, com cálculo pela média;
f) inastituição da cobrança de contribuição de aposentados
e pensionistas, incidente sobre a parcela acima do teto do RGPS;
g)aadoção de tetos e subtetos de remuneração na administração pública;
h) a previsão de adoção, por lei ordinária, da previdência complementar do servidor, e a obrigatoriedade de que seja adotada a modalidade de contribuição definida, eliminando a solidariedade no plano de benefício.

A E.C. nº 47/05, aprovada durante o Governo Lula, suavizou os efeitos perversos da E.C. 41 e instituiu regra de transição: a) manteve a paridade e integralidade, com idade inferior a 60 anos para homens e 55 para mulheres, para os servidores que ingressaram no serviço público até 30/12/03, desde que: 1) o servidor contasse com mais de 25 anos de


serviço público, e 2) a soma de sua idade com o tempo de serviço superasse a fórmula 85/95, sendo indispensável pelo menos 35 de contribuição, no caso do servidor homem, e 30, no caso da servidora mulher; b) criou a isenção do dobro do teto do INSS na parcela do provento de aposentadoria ou pensão quando o beneficiário for portador de doença incapacitante;
c) garantiu o direito à aposentadoria especial para a pessoa com deficiência; e d) criou o sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda e àqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, com alíquotas e carências inferiores.

A E.C. nº 70/12, aprovada durante o Governo Dilma, assegurou a integralidade para a aposentadoria por invalidez, porém só abrangendo quem ingressou no serviço público até 31 de dezembro de 2003.

A E.C. nº 88/15, aprovada durante o Governo Dilma, ampliou de 70 para 75 anos a idade para efeito de aposentadoria compulsória.

Registre-se, também, que o governo Michel Temer encaminhou ao Congresso Nacional a PEC 287/2016, propondo reforma na Previdência, que aguarda deliberação no Plenário da Câmara dos Deputados.

Em linhas gerais, a PEC 287 propõe:

a) a instituição de idade mínima para o regime geral e o aumento da idade mínima para o regime próprio;


b) o fim da aposentadoria por tempo de contribuição;
c) a ampliação do tempo de contribuição dos dois regimes previdenciários;
d) a modificação da forma de cálculo, reduzindo o valor dos benefícios;
e) a proibição de acúmulo de aposentadoria e limitação do acúmulo de pensão e aposentadoria ao valor de dois salários mínimos;
f) a elevação da idade de concessão de benefício de prestação continuada (BPC), destinado a pessoas com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção, entre outras.

Além disto, na esfera infraconstitucional, foram aprovadas várias leis com mudanças nos benefícios previdenciários, cabendo, mencionar, a título de ilustração, a Lei nº 12.618/12, que instituiu a Previdência Complementar no Serviço Público Federal, mediante a criação da Funpresp; a Lei nº 13.135/15, oriunda da MP 664, que retirou o caráter vitalício da pensão; e a Lei 13.183/15, oriunda da MP 676, que flexibilizou o fator previdenciário, instituindo a fórmula 85/95, a ser elevada progressivamente, também para os segurados do INSS.

Antes de detalhar o conteúdo da reforma proposta pelo governo Bolsonaro, alguns dados sobre a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) na Câmara dos Deputados.



O Poder Executivo, no dia 20/02/2019, encaminhou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 6/2019, que “Modifica o sistema de previdência social, estabelece regras de transição e disposições transitórias, e dá outras providências”.

O texto será submetido inicialmente à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara para o exame de admissibilidade. Após, passará por uma Comissão Especial, que irá analisar o mérito da matéria e, na sequência, será submetida a dois turnos de votações no Plenário da Câmara dos Deputados antes de seu envio para a apreciação do Senado Federal.

Na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, será designado um relator para o exame da constitucionalidade formal do texto. Nesta fase não cabem emendas, exceto de redação ou supressivas, propostas pelo relator para afastar inconstitucionalidades, mas poderá haver pedido de vistas do parecer, o que poderá retardar a votação em pelo menos dois dias.

Na próxima fase, a Comissão Especial, a ser constituída por ato do Presidente da Câmara dos Deputados, formada por 20 membros titulares e 20 suplentes, terá o prazo de 40 sessões para debater e votar o mérito da proposta, podendo, durante as dez primeiras sessões, ser apresentadas emendas à PEC, desde que subscritas por, no mínimo, 171 deputados. A comissão terá um presidente e um relator, cabendo a este a árdua tarefa de


articular um texto, cuja apresentação poderá se dar apenas após cumprido o prazo de dez sessões destinadas à apresentação de emendas.

Após a votação na Comissão Especial, a matéria será analisada pelo Plenário da Câmara dos Deputados que, para ser considerada aprovada, deverá obter 308 votos favoráveis em dois turnos de votação. Nessa etapa, caberão emendas aglutinativas e a votação de destaques, o que também demandará um tempo para sua apreciação.

Em linhas gerais, a proposta do Governo Bolsonaro unifica as regras dos regimes geral e próprio, impõe novas exigências para a concessão de benefícios, inclusive para os trabalhadores rurais, idosos e deficientes carentes, proíbe a acumulação de benefícios, e abre caminho para a adoção do regime de capitalização na Previdência pública, como uma etapa para a privatização da Previdência Social.

Trata-se de uma proposta muito dura sobre os atuais e futuros segurados, que atinge os três pilares da Previdência Social, todos em prejuízo do segurado: a idade, que aumenta; o tempo de contribuição, que aumenta; o e valor do benefício, que diminui.

A PEC faz a opção pela desconstitucionalização das regras previdenciárias ao remeter sua definição para várias leis complementares, que são mais fáceis de serem modificadas no futuro. O conteúdo dessas leis complementares é, em grande


parte, incerto, e apenas se submeterão a alguns parâmetros básicos. Todavia, a matéria a ser tratada por elas não poderá ser veiculada por medidas provisórias, exigindo maioria absoluta para sua aprovação.

Dividimos a análise em quatro partes: a) um capítulo sobre o regime próprio dos servidores; b) um capítulo sobre o regime geral; e c) um capítulo sobre a assistência social e as relações de trabalho.

Neste capítulo, dividimos o texto em quatro partes: a) princípios e diretrizes gerais; b) regras provisórias; c) regras de transição; d) previdência complementar e e) conclusão sobre o RPPS.

5.1 - Princípios e Diretrizes Gerais do RPPS
A PEC desconstitucionaliza as regras previdenciárias dos regimes próprio e geral, de que tratam, respectivamente, os artigos 40 e 201 da Constituição Federal, mantendo no corpo permanente da Lei Maior apenas parâmetros gerais a serem observados quando da elaboração da lei complementar que irá disciplinra a matéria previdenciária.

Os aspectos essenciais dos direitos previdenciários dos servidores públicos e dos segurados do regime geral são remetidos


para a regulamentação em lei complementar, que deve tratar dos requisitos de elegibilidade dos benefícios, entre os quais idade mínima, tempo de contribuição, caráter progressivo da contribuição, regras de cálculo, reajustamento dos benefícios e forma de equacionamento de déficits.

Para os servidores públicos, a lei complementar deve assegurar regime próprio de previdência social de caráter contributivo e solidário, por meio de contribuição do respectivo ente federativo, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, autorizando a adoção de contribuição ordinária, com alíquotas progressivas, e extraordinárias, por prazo determinado.

Determina que os servidores terão benefícios limitados ao teto do regime geral, atualmente de R$ 5.839,45, e serão aposentados: a) voluntariamente, desde que observados a idade mínima e os demais requisitos previstos na nova lei complementar;
b) por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver investido, quando insuscetível de readaptação, sujeito a avaliações periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria; ou
c) compulsoriamente, ao atingir a idade máxima prevista na lei complementar.

Dentre outras medidas, no âmbito do regime próprio, torna obrigatória à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a implementação da previdência complementar, nos moldes da Funpresp, porém com a perda do caráter de natureza pública, e permitindo que a complementação possa se dar por meio de entidade de previdência aberta.


Admite a possibilidade de adoção de idade mínima e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria exclusivamente em favor do servidor: a) professor da educação infantil e do ensino fundamental e médio; b) policial;
c) agente penitenciário e socioeducativo; d) cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde ou associação desses agentes, vedados a caracterização por categoria profissional ou ocupação e enquadramento por periculosidade, e) com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar.

Por fim, numa espécie de contrabando, determina no artigo 40, § 6º do texto permanente da Constituição, que a União, os Estados, o Distrito Federaleos Municípios instituam, no prazo e nos termos fixados em lei complementar, novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício.

O desenho desse novo regime privado de Previdência, inspiração no modelo chileno, foi previsto no art. 201-A, determinando que essa lei complementar, de iniciativa privativa do Poder Executivo federal, instituía o novo regime de Previdência Social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitido o sistema de contas nacionais.


O art. 115, introduzido pela PEC no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição de 1988, por sua vez, prevê que esse regime “será implementado alternativamente ao Regime Geral e adotará, ainda, como diretrizes: 1) a garantia de piso básico, não inferior ao salário-mínimo para benefícios que substituam o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho, por meio de fundo solidário, organizado e financiado nos termos estabelecidos na lei complementar; 2) a gestão das reservas por entidades de previdência públicas e privadas; 3) a livre escolha, pelo trabalhador, da entidade ou da modalidade de gestão das reservas, assegurada a portabilidade; 4) a impenhorabilidade, exceto para pagamento de obrigações alimentares; 5) a impossibilidade de qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo; e
6) a possibilidade de contribuições patronais e do trabalhador, dos entes federativos e do servidor, vedada a transferência de recursos públicos. Esse regime deverá atender, na forma estabelecida na lei complementar: a) benefício programado de idade avançada;
b) benefícios não programados, garantidas as coberturas mínimas para maternidade, incapacidade temporária ou permanente, morte do segurado e risco de longevidade do beneficiário.

5.2 - Regras transitórias e provisórias do RPPS que irão vigorar, em substituição às atuais, até que as leis complementares
sejam aprovadas
Para não ficar um vácuo, com a revogação dos dispositivos constitucionais que definem as atuais regras previdenciárias, a PEC fixa regras transitórias e provisórias, que valerão até que a lei complementar seja formulada, votada, aprovada, sancionada e entre em vigência.


No regime próprio, no período situado entre a promulgação da PEC e a vigência da lei complementar que irá regulamentá-la, aplica-se o disposto na Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1988, bem como as regras a seguir para efeito de concessão de benefícios previdenciários para detentores de cargo efetivo.

De acordo com essas regras transitórias, que estão tratadas no capítulo IV da reforma, mais precisamente nos artigos 12 a 17, salvo a opção por uma das regras de transição detalhadas na parte III deste estudo, o servidor só poderá se aposentar se atender cumulativamente os critérios detalhados nos próximos parágrafos.

As regras transitórias promovem profundas mudanças em aspectos essenciais na composição dos benefícios: a) no cálculo dos benefícios, b) nos critérios de elegibilidade, e c) no aumento da contribuição previdenciária, conforme segue.

Segundo o art. 12 da PEC, até que entre em vigor a lei complementar que irá regulamentar a Emenda Constitucional, o servidor poderá se aposentar:
I - voluntariamente, se cumprir, cumulativamente, os seguintes requisitos:
a) 62 anos de idade, se mulher, e 65, se homem;
b) 25 anos de contribuição para ambos os sexos;
c) 10 anos de efetivo exercício no serviço público; e
d) 5 anos no cargo

II – por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver investido, quando insuscetível de readaptação,


hipótese em que será obrigatória a realização de avalições periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria; ou

III- compulsoriamente, aos 75 anos de idade.
Os servidores com direito a idade mínima e tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão poderão se aposentar:
a) 6a0osanos de idade, 30 anos de contribuição, 10 no serviço público e cinco no cargo, no caso do professor;
b) aos dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco no cargo, o servidor com deficiência: 1) considerada leve, aos 35 anos de contribuição; 2) considerada moderada, aos 25 anos de contribuição; e 3) considerada grave, aos 20 anos de contribuição;
c) aos 55 anos de idade, 30 de contribuição e 25 anos de efetivo exercício em cargo de natureza policial, no caso do policial;
d) aos 55 anos de idade, 30 anos de contribuição e 25 de exercício em cargo dessa natureza, no caso dos agentes penitenciários ou socioeducativos;
e) 6a0osanos de idade, 25 de contribuição e de efetiva exposição, dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco no cargo, no caso de servidor cujas atividades sejam exercidas com exposição a agentes noviços e prejudiciais à saúde.

Apenas no caso dos deficientes e nas situações de acidente em serviço ou doença profissional é que o valor da aposentadoria corresponderá a 100% da média aritmética simples das remunerações e dos salários de contribuição, utilizadas como


base para contribuições aos regime próprio (art. 40), geral (art.
201) e das pensões dos militares (arts. 42 e 142) atualizadas monetariamente, correspondente a 100% do período contributivo desde a competência de 1994 ou desde a competência do início da contribuição, se posterior àquela, respeitado o limite máximo do salário de contribuição. Nos demais casos, corresponderá a 60% dessa média, acrescido de 2% por cada novo ano que exceder aos 20 anos de contribuição.

A pensão por morte equivalerá a uma cota familiar de 50% e mais 10% para cada dependente, até o valor de 100% da média, observados os seguintes critérios: 1) na hipótese de óbito do aposentado, as cotas serão calculadas sobre a totalidade dos proventos do servidor falecido; 2) na hipótese de óbito do servidor em atividade, as cotas serão calculadas sobre o valor dos proventos aos quais o servidor teria direito se fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito, exceto em caso de morte em serviço, quando corresponderão a 100% da referida média; e 3) as cotas por dependente cessarão com a perda dessa qualidade e não serão reversíveis aos demais dependentes, preservado o valor de 100% quando o número de dependentes remanescentes for igual ou superior a cinco.

A duraç